为鼓励企业开展研究开发活动，我国现行的企业所得税法及其实施条例明确规定了企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用可以在计算应纳税所得额时加计扣除。国家税务总局为此制定了《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》（以下简称《办法》），明确规定了八大类允许加计扣除的研究开发费用。然而，在实践中，《办法》中的部分规定看似明确具体，但实际征管过程中可操作性较差，执行难度较大，导致研发费用加计扣除政策的执行尺度宽严不一，在一定程度上有违政策初衷。为此，结合实践中发现的部分问题提出三点完善建议，堵住征管漏洞，进一步规范研发费用加计扣除优惠政策的执行。
一、明确“实质性改进”与“常规性升级”的界限
《办法》第三条规定研究开发活动必须是“实质性改进技术、工艺、产品（服务）”，而不包括“企业产品（服务）的常规性升级”。由于两者界限不够明确，企业将大量“常规性升级”项目的研发费用申报加计扣除，税务部门由于无法作出专业性判断，只能根据《办法》第十三条规定要求企业提供科技部门的鉴定意见。检查中发现，科技部门对于企业的要求往往有求必应，即使是依据常识性判断就可认定为“常规性升级”的研发项目，在科技部门鉴定意见的“保驾护航”下也能顺利过关。因此，应考虑进一步明确“实质性改进”与“常规性升级”的界限，而税务部门对科技部门鉴定意见有异议或存有合理怀疑的，可不予加计扣除。另外，对于简单改变产品外观的研发项目支出，建议同样应排除在可加计扣除的范围之外。
二、明确研发费用的归集范围与口径，制定具体操作办法
目前，《办法》中规定了八大类可加计扣除的研发费用，但未进一步明确具体归集范围与口径；《办法》中对部分可加计扣除的研发费用的分类描述中使用了“直接从事研发活动”、“专门用于研发活动”等限定性词汇，而对于企业应提供何证明、税务部门如何认定却未作明确。以上漏洞的存在，给企业“浑水摸鱼”提供了可乘之机，将许多模棱两可甚至明显不符合规定的研发费用均归集入八大类研发费用之中申请加计扣除，而税务部门要求剔除却无据可依。以第六大类中的模具费为例，检查中发现，部分企业将绝大部分模具费归集入研发费用，占当年度企业全部模具费比例高达70%以上，甚至接近90%，这与企业生产中需使用大量模具的情况明显不符，但税务机关却无法证实上述模具未“专门用于研发活动”，最后以双方谈妥剔除一定比例而告终。建议制定切实可行的研发费用归集办法，一方面明确具体归集范围与口径，另一方面对归集依据作出较为明确的说明，为税务机关的审核认定提供依据。
三、 明确纳税人对申报材料的举证责任
检查中发现，由于税务部门与企业对条款存在理解上的偏差，企业往往将《办法》中规定不甚明确、难以归类的研发费用申报加计扣除，税务部门难以提出明确的剔除理由，企业则无法提供有足够说服力的扣除依据，最终出现扩大或者缩小研发费用归集范围的情况。对此，建议明确规定纳税人的举证责任，当税务部门对申报材料提出合理性怀疑时，企业应当提供相应的书面或视听资料，如提供的材料仍无法证明属实或排除疑点，税务部门可认定为扣除依据不足，不予加计扣除。
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