日前， 明税律师高级合伙人施志群就财税改革建设问题接受采访，采访报道《专家献策财税改革三建议》全文如下：
专家献策财税改革三建议
日前，国务院发展研究中心(国研中心)公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案，其中，财税改革总体的框架是，坚持分税制，在维持宏观税负和中央财力集中度稳定的前提下，以中央政府上划部分事权建立“国民基础社会保障包”为突破口，调整事权，合理划分各级政府事权，进而带动财力的重新分配。
业内人士认为，减少对市场的干预，中央上收部分事权，进一步完善分税制，是此轮财税改革的重要议题，但财税改革牵涉多方利益，各部委间、中央与地方间的诉求各异，争议颇多。本报记者就此采访了业内专家。
现状事权重心不断下移
财权重心不断上移事权是指政府应该履行的职能，也即在提供公共产品或服务中应承担的职责或任务。事权不清是指政府职能在各级政府之间的划分难以清晰地界定。1994年分税制改革时提出的总原则是构建“财权与事权相匹配”的财税体制，由于事权一直界定不清，财权自然也就无法界定清晰，随着改革的不断深入，2007年干脆将“财权”改为“财力”，遂表述为“财力与事权相匹配”。到了预算法修订时，又将“事权” 颠覆性地改为“支出责任”，遂又有了新的表述“财力与支出责任相匹配”。事权与财权界定之困难程度由此可见一斑。
中南大学PPLG研究院杨孟著在接受本报记者采访时称，事权与财权具有对称性。事权不清也即意味着财权不清，事权清晰是配置相应财力、明晰对称财权的前提条件。所谓财权与事权相匹配，也即构造“一级政府、一级事权、一级财权”的财税体制。可现实情况是，中央政府与地方政府之间，地方各级政府之间的事权与财权并不对称，事权重心不断下移，财权重心不断上移，基层政府财源明显不足。
明税律师事务所高级合伙人施志群在接受本报记者采访时介绍说，目前政府事权不清的问题主要包括：一是，中央与地方各级政府之间事权划分实行多重标准，依据比较粗放，缺乏规范性。一些应当是全国性或中央政府的支出责任，根据属地原则部分转嫁给了地方政府，致使地方政府财力紧张，中央政府不得不直接提供或以补助的方式间接参与部分应当由地方承担的事权和支出责任，由此造成了中央与地方职责错位。二是，事权重心过低，财权与事权不配位。事权配置与各级政府行政和财政能力不适应，较低级次的政府承担着较多的事权。三是，政府与市场作用混淆。比如，政府承担了不少应由市场来承担的调控作用，部分行业存在亏损补贴和价格补贴等。与此同时，在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入方面依然不足，存在“缺位”现象。
中央财经大学张广通副教授在接受本报记者采访时表示，事权划分是中央和地方各级政府行使职能的基础。事权划分不明晰、不科学，各级政府就不知道该做什么，就可能出现缺位、越位和错位的问题，各级政府及其领导人的政绩考核就没有依据，政府与企事业单位、社会团体和居民个人之间的关系就理不清，就会扰乱正常的社会秩序。
“目前，仍处于体制改革时期，中央与地方的关系处于不断调整状态，政府与社会主体之间的关系也处于变动状态，尽管每次财税体制改革都是明确事权关系的，但事实上这个关系并没有划分清楚，所谓清楚也只是相对的，在实际运行过程中，清楚往往变成不清楚甚至混乱。所以新一轮改革应该根据变化了的情况重新划分各级政府的事权，给其他改革创造有利条件。总体来看，我国从计划经济向市场经济转变以来，政府事权是由中央向地方下放的，但名放实收的问题还是比较突出的，权力过于集中是主要矛盾。但具体到不同的事上，有的该放的没放下去，有的该收的没收上来，还有的来回收放，居无定所，这是由改革开放过程中利益关系复杂多变、人们对改革开放的认识摇摆不定造成的，是法治不完善的表现。”张广通说。
建议一 统一事权的划分标准
有学者分析称，根据中国财税体制现状，预计改革将主要在税制改革、财政体制改革和预算制度改革三个领域开展。无论改革如何推进，分税制不可能在短期内改变，改革主要还是在于财权与事权的调整。
就目前来看，改革进入了深水区、攻坚期，就应该认真总结经验教训，根据十八大精神，以简政放权、搞活经济为重点，以各就各位、各司其职为标准，以立党为公、执政为民、有利于调动社会各方面的积极性和创造性、有利于实现民富国强的中国梦为最终目的，重新梳理中央与地方各级政府的事权关系，把该管的管住管好，不该管的主动退出，形成一种有限、高效、责任型、服务型、法治型政府。
此次“383”改革方案指出，应以优先调整事权、带动财力重新配置为重点，启动新一轮财税体制改革，以事权合理划分重新确定财力配置。合理确定中央事务、地方事务、中央与地方共同事务、中央委托事务、中央引导和鼓励性事务的边界，规范省以下各级政府事权边界。将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度。
“事实上，由于公共产品或服务的多重性、交叉性、外溢性和层次性，各级政府应该提供的公共产品或服务在现实中是无法准确界定的，换言之，只要厘清各级政府各自应该提供的公共产品或服务，然后匹配与之对称的财权也就不再成为难事，政府为确保履行职能提供相应的公共产品或服务也就有了足够的财力保障。”杨孟著说。
杨孟著认为，划分各级政府间的“事权”，应以各级政府职能边界的明晰界定为前提，在此基础上划分各级政府间的职责(事权)范围，并按照财权与事权相匹配的原则，在中央政府与地方各级政府之间界定相应的财权，将构成财力的主体税收按其税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，以确保各级政府履行职能所需财力的需要。
“财权界定以税权的合理划分为基础。根据国际经验，可考虑如下税权安排：对于收入较多、影响较大宜于在全国普遍开征的税种，中央享有立法权和解释权;对于宜于在全国普遍开征但收入少、影响小的税种，中央享有立法权，地方享有税收政策解释权;对于不宜在全国普遍开征的税种，地方享有立法权和解释权。”杨孟著说。
在张广通看来，规范政府事权关系，涉及的内容非常多，突出的有：减少行政审批，提高政府办事效率，减少对企业经营事务的干扰，降低企业运营成本;压缩政府经济建设职能，加大社会公共服务在政府职能中的地位，限制政府直接经商;打破国企央企高度垄断局面，增强市场竞争，提高运营效率;根据公共服务的受益范围划分中央与地方政府的职责范围，把涉及国防、外交、区域协调、社会保障、产业结构调整、宏观调控等关系全局的重要职能明确收归中央政府，省以下地方政府的主要职能也根据管辖范围相应划分，越往基层，越应突出公共秩序和公共服务而不是经济建设。在财税体制方面，应形成公平合理的分税制和转移支付体制，压缩“跑步钱进”、暗箱操作的空间，加大财政支出的社会监督能力。
施志群则建议，应以法律、法规等形式明确规范各级政府事权，明确事权划分依据，统一各级政府事权划分标准，避免粗放管理;对各级政府在基本公共服务领域交叉事权进行明确细分，尤其是存在问题比较多的医疗、计划生育、社会保障等基本公共服务领域;地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移。将公共服务的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在提供公共服务中发挥更大的作用。
建议二推进以房产税为主的地方主体税建设
目前，我国地方与中央共享的税收收入所占比重每年均在75%以上，地方税收入占总体税收收入的比重偏低。尤其是在“营改增”试点后，原来作为地方税主体税种的营业税收入规模将有较大幅度下降，地方财政收入吃紧。仅从今年的前5个月地方财政收支来看，如果除去中央对地方的转移支付，一些地方甚至出现了较大的收不抵支的情况。其中内蒙古、陕西、河南、辽宁等地的财政收入均表现出吃紧趋势，部分地区财政收入接近于零增长。
对此，“383”改革方案建议，积极推进以房产税为主的地方主体税建设。加快建立不动产登记制。扩大房产税试点范围，尽快完善相关制度，一定过渡期后全面推开，并明确为区县级政府主体税。
毋容置疑，我国全面开征房产税已是铁板钉钉。构建以房产税为主体的地方税体系也是我国税制改革的主要目标之一。“十二五”规划明确提出，“研究推进房地产税改革，逐步健全地方税体系”。然而，房产税扩围改革一路走来磕磕拌拌，并不那么顺当。自从2011年在上海、重庆两市试点房产税并取得初步成效以来，有关房产税试点扩围的声音就从未间断过，但现实情况却是“只闻楼梯响，不见人下来”。
“地方政府、房地产开发商、权贵阶层等既得‘利益集团’与中央政府的激烈利益博弈，是房产税扩围陷入“路遥遥，夜漫漫”僵局的直接原因。这其中，部分专家和媒体对开征房产税‘有害论’的大肆渲染和误导难辞其咎。”杨孟著坦言。
杨孟著表示，国际税收实践表明，以房产保有环节房产现值或租金收入为计税依据设计房产税制，能够体现效率公平、税收弹性和量能负担原则，对于规范房地产市场交易行为，提高资源配置效率具有很强的调节功能。尤其是在税制结构优化、贫富差距调节、地税主体培育和市场房价“维稳”方面，房产税更是居功至伟，功不可没。我国开征房产税的初衷和根本目的也在于此。
但在张广通看来，随着我国城镇化建设的提速，房地产税收虽然一定会成为区县政府的主体税源，但各地区经济发展水平不同，房地产业发展程度不同，房地产税收不可能同步成为各地方的主体税，工商类税收、车船类税收恐怕在较长一段时间还将成为地方政府重要税源。
施志群认为，就目前来看，房产税开征还有很多阻力。一是现阶段70年土地出让金一次性征收，如之后每年再征收房产税，是否存在重复征收的问题，如何界定重复的合理性。二是全国不动产统一登记制度尚未落实。只有推进全国住房信息联网，获悉一人在不同城市拥有多套房屋避税的情况，才能为房产税的全面征收提供条件。三是对增量还是存量征税的问题，这需要统一明确。四是具体操作上，如果在不同地方分别有多套房产，如何界定税收管辖的问题。
“至于房产税的合理性合法性问题尽管争议不少，但维护既得利益的实质很明显，不必完全受其干扰。我国的城镇土地属于国家所有，国家有义务来解决公民的安居乐业问题，把房地产完全推向市场，使房地产成为投机牟利的手段，而不是用于解决居民基本居住需求的有限资源，这既与我国人多地少、农业基础薄弱的现实相违背，也造成社会两极分化日益严重，房价越炒越高，政府、企业和民众都掺和其间套利，是非常不合理的，应该从中国实际出发，加快房产税的征收步伐，把房产税培育成地方主体税种，把开发土地的利益更多地让渡给普通民众。”张广通说。
“房产税试点并全面推开的趋势基本确定，但应考虑地方发展程度和征管条件;尽快建立统一的全国住房信息数据联网;解决征管的一些技术问题，如税收管辖，价值评估等;明晰房产税后续应定向使用，如此前重庆明确房产税用于建设公租房，上海则用于保障房建设。”施志群说。
张广通表示，房产税的改革试点时间不应拖得太长，最长不超过三年应全面实施，这是加大房地产调控和改变土地财政顽疾的迫切需要。
税收实务专家、济南市地税局稽查局干部潘洪新在接受本报记者采访时也表示认同，现行的房产登记制度已经为房产税扩大范围提供了必要的基础信息，相关部门研究好房产税扩围的政策后，应确定好免征额，及房产税计算办法(从价还是从量)，然后尽快推开。
建议三环境税应划为中央与地方共享税
“383”改革方案中明确提出，建议“把水、森林、地热等纳入资源税征收范围，开征环境税。”那么，在环境税开征收，如何对其进行分配和管理?
张广通认为，环境保护税是对有害废物征收的一种旨在将环境污染行为的社会成本内部化、筹集专项污染治理资金的一种税，应加快试点或开征步伐，取得的税收收入应主要留给地方，按照谁收取谁治污的原则来使用，但为了解决区域性污染问题，环保税收入应由中央或省级人民政府适当统筹一部分，并对下级政府使用该笔资金的情况进行有效监督。
潘洪新也认为，环境税应当是对环境被破坏的一种补偿，因此，环境税的税收分配，应当优先考虑补偿环境受到破坏的地区，以体现公平。另一方面，征收的环境税还应当优先用于政府承办的环保设施和重点环保工程上，优先为环保科研部门提供科研经费，变被动补偿为主动治理，以不断改善环境。
但在杨孟著看来，环境的保护和治理宜划为中央事权的范围，相应地，环境税(财权)也应划归为中央税，不存在中央政府与地方政府间的环境税的税收分配问题。主要因为：首先从环境税的征管难度、征收效率和技术条件等因素来综合权衡，应以中央税为宜。其次，从环境污染所产生的负外部性、公共性等效应来分析，也应以中央税为宜。环境税征收和环境治理与地方政府行为存在“负激励”效应。第三，环境税划为中央税，环境保护和治理责任上收中央，有利于维护税收“刚性”和提高环境治理的质量和效率。由于“负激励”效应的存在，若将环境税划为地方税或中央与地方共享税，然后由地方政府“因地制宜”做法是不靠谱的，这将导致“关系税”、“人情税”盛行，环境治理质量和效率大打折扣。第四，对于具有明显地域性特征的环境治理问题，如小范围的点源污染，可采用委托事权的方式，由地方政府代理实施，所需财力通过转移支付解决，也没有将环境税划为地方税或中央与地方共享税的必要。
施志群则认为，在税收分配上，鉴于如下三个考虑：一是之前的排污费收取等，环境税的出台，应当有政策
的连续性。二是大部分的环境治理责任在地方政府。三是部分环境问题的跨区域性，故建议环境税分配可考虑采取中央与地方分成制，但主要部分应归地方政府。
记者手记
财税改革需与其它领域改革协调推进 随着“383”等方案的公布，深化财税改革这场硬仗的前期准备已就绪。
如何推进行财税体制、垄断行业、土地体制、金融体制等问题改革，让处于转型期的中国民众充满憧憬与期待。
然而，在对相关财税专家的采访中，记者领悟到，作为改革“组合拳”中的一项，财税体制改革须与其它领域改革协调“作战”，形成改革合力，才有望充分释放改革红利，打造中国经济增长的“升级版”。
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