贾康：中央与地方的支出责任与事权关系
主办单位：北京卓亚经济社会发展研究中心
中国财税法学研究会
协办单位：北京金杜律师事务所
主 持 人：中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授 刘剑文
演 讲 人：财政部财政科学研究所所长、研究员 贾康
【论坛简介】
2014年2月22日，第二届卓亚法治论坛在北京大学法学院凯原楼举行，论坛由北京卓亚经济社会发展研究中心、中国财税法学研究会主办，北京金杜律师事务所、北京明税律师事务所协办，此次论坛的主题为“法治视野下的财税改革与国家治理”，意图回答社会关注的财税改革问题，为全面深化改革提供思路。
全国人大常委会原副委员长顾秀莲，全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会预算工委原主任高强，全国人大财经委副主任委员尹中卿，全国人大常委会预算工作委员会副主任姚胜，国务院法制办副主任甘藏春，中国法学会副会长、吉林省高级人法院原院长、教授张文显，北京卓亚经济社会发展研究中心理事长、全国人大常委会原副秘书长、中国法学会原副会长周成奎，国家税务总局法规司司长李三江特邀出席，众多专家学者受邀参加了本次论坛。
主持人：第一个阶段的开幕式到此结束！接下来是专题报告，按照会议议程安排，主要分两个大的阶段，每个大阶段将会有四位专家做主题报告，然后我们有一段时间是一个自由发言的时间，按照会议安排，每位专家报告时间不超过20分钟，所以到了20分钟之前，我们会严格来“执法”的。
贾康：谢谢刘教授！尊敬的各位领导，各位专家，各位老师、同学，大家下午好！我作为研究者，按照会议要求，就单元讨论，国家治理视域下财税法的基础作用谈一点自己的意见。
前一段时间大家非常关注，拿到以后都在认真学习的十八届三中全会全面改革决定的精神里面，我认为如此丰富的内容中间，有一个非常重要的逻辑链接。最高层带有全面顶层规划性质的文件，实际上提炼了一个现代国家治理核心理念，具体表述是国家治理体系和治理能力的现代化。而这个现代化的导向和诉求，作为核心理念紧密联系的是这个文件里面屡次出现另外一个非常关键的概念。就是构建现代市场体系。现代市场体系相关突破大家都非常关注，第一次明确地说要使市场在资源配置中发挥决定中作用。
第一次明确说社会主义市场经济，在运行中间基本经济制度的重要实现形式是混合所有制，在产权制度这个市场运行机制上有了重大突破。
这两个重要的概念的链接又衍生到第三个重要的概念，国家第一次明确提出建立现代财政制度，指出财政是国家治理的基础和重要支柱。在这样一个非常重要的逻辑链接之下，我们要在承前启后，按照三步走现代化战略，来攻坚克难，一步一步接近2050年前后中国梦目标。
这样一个宏伟目标中间，法治化要求，民主化、法治化在文件里有很好的体现。财政作为治理的基础，同时给出非常明确的认定，就是税收法律，这也是学术界、理论界讨论多年的概念，但是最高层级文件里明确肯定这个文件应该是第一次。
这种意思过去都说过，但是利用国际通用语言讲税收法律成为不可动摇的原则有莫大的意义。当然就联系到现代国家治理之下的基础，现代财政制度里面文件概括24个字，第一句话，完善立法。政府更好的发挥作用，必须在逻辑上认定为，充其量是辅助性的，决定性和辅助性合在一起的资源配置机制怎么样按照现代国家治理轨道运行，法治是第一位的。完善立法实际上就是要解决一个理论上所探讨的，政府，财政分配体系怎么样得到授权，完善立法给予授权以后，跟着下面一个非常重要的逻辑链接就是第二句话，明确事权。
得到立法事权之后，说了多年，政府既不越位，又不缺位，是政府更好发挥作用的始发环节。这个文件里面非常明确地说，要使事权和支出责任相适应，这是讨论多年的，政府做自己应该做的事情，怎么具体落实到可操作的形态上。事权，就是职能定位，如果有一个合理清晰的界定，那么在操作上应该把事权明晰，在中央、省、市、县这样一个框架下非常明确列出来。对应到财政运行管理环节上，预算里面支出科目，支出科目代表都是实打实的责任，应该打通，形成政府运行体系的一览表。这是我们在贯彻《决定》精神，必须要做的事情。如果抓住不放，落实顶层规划文件的精神，从完善立法到明确事权，这样的一个事权和支出责任打通，形成可操作的一览表，这种操作细则，落实到一项一项支出责任的事权非做不可。
这里面有不少复杂的问题，在事权概念下，中央地方之间怎么样合理的划分事权支出责任。过去有多年的讨论，比如说中央政府应该承担什么责任，原则上比较清晰，比如国家主权事务就是中央事权，外交、国防、生产要素无壁垒流动的相关的制度安排，应该拢在中央政府这儿。有些事情说了多年，实际上中央和地方之间还存在着种种重叠和模糊地带。比如在国防概念下有军民联防，军民共建，双拥模范城等等，把地方扯进来一起做国防。有些地方实际上跟国防密不可分的，比如说大家考察新疆，新疆有特殊体系，有自治区人民政府的体系，还有兵团的体系。中央原则上说必须承担国防、外交中的事务，同时要推事权明细单，要说清楚经费来源怎么配置，让不同层级的政府各司其职和有效合作。
另外有些事情可能更复杂，比如生产要素能够无规制流动。按道理来说，中央政府宏观调控要使整个统一市场，尽可能符合现代市场体系的要求。那么我们就会看到，从这个角度来说，原来增值税75%的份额归中央，原则上讲最好全归中央。办企业，现在统一市场全球化格局下，要素应该更充分流动，地方政府在这里面没有直接索取权。这个企业一旦运行就有流转税，地方政府在这里不参加，最大限度减少割据和动机。在可以预见的时间内很难做到，因为要考虑建立地方税体系，有什么样像样的税种。中国从现实出发，怎么样到理想境界，这是非常复杂的系统工程设计，原则上应该规定。
另外一个生产要素，很重要的是人力资本，人力资本怎么样在市场里面无壁垒流动，最好的办法，以基本养老为代表的社会保障制度体系，应该全社会统一。相关费改税，应该在中央政府手里掌握。各个地方的管理职责，合理分工之后，一个劳动者，在劳动生涯中，无论换多少位置，都记录在案，按照不同地方的情况，有一个唯一、终生有效的社会保障号码，同时就是身份证号码，最后到了退休的环节，调出所有资料，该怎么样兑付社会保障待遇，就怎么样兑付，应该是这样的体系。现实生活中谈何容易。
说了这么多的统筹提升，实际上做到位的充其量一半左右。要提升到全社会统筹，还有种种现实的阻碍。
这些例子摆在这儿，我们再往下做一些讨论，方向还是清楚的，原则还是清楚的，学理上地方做什么，中央负责这几件事情，地方应该承担辖区内的基本公共服务。另外显然调动地方的积极性，优化本地的环境，提升本地的公共服务水平，让各个地方合在一起，形成一个统一市场、大家有共同诉求、全体国民享受成果的大环境。
在这个方面就有一个事权理念，没有一个特别外溢性的事情，都应该拢在地方，不足的地方靠转移支付解决问题，这可能是一个在原则上也可以认定的事情。在这方面做起来也有很多具体问题，还是比较棘手的，这种相对而言可以认定。没有外溢性的事情还有模糊地带，如果市一级和相互之间跨区化的基础设施，比如交通干道，怎么样合理的承担各自的事权，显然由省级政府的介入和协调。中央政府要介入做协调，那么这些事情都必须技术化，必须在明细单里面可操作，不要在这方面原则定了，留下一大堆扯皮空间。从这些现象再往下说，我想说到可能还有另外一个更深刻问题，就是在我们国家不同层级承担不同的事权，尽可能按照各级政府自己合理的分工，在外溢性，在信息对称性，在激励相同种种角度考察下来之后，要构建的这一套事权明细单里面，很显然必须攻坚克难，化解阻力阻碍。
主要举一个例子，我们走向现代国家，特别强调政府要做的事情，第一条，维护社会的公平正义，跟着公平正义讲公平竞争，再讲扶持弱势群体，讲服务均等化，讲可持续等等，公平竞争的前提，总体的社会公平正义和司法有密切关系。我注意到现在不断有信息，说明我们最高决策层，从习总书记那儿，从我们政治局层面那儿，特别看中的就是维护公平正义，怎么样推进司法改革。司法腐败是最大的腐败。总书记甚至很有力度地说到，必须清除司法队伍里面的害群之马。
回到一个制度安排来说，要靠制度约束权力，让它可持续，按照公平正义运行，是不是有这么一个，从事权到相关的财权和分配里面的有机连接。我们现在看到在地方层面，如果从经济方面来讲，大家都反映，地方要判的经济案子数量激增，判案的质量很粗糙，很多信息不公开，不透明，做手脚太容易。老百姓往往在一系列不良的案例之后，甚至丧失对地方以及司法公正性的基本信心，只好在上访这个概念上走极端，觉得上访还可以看到一些未来。
怎么样扭转这种不良现象？现在是不是应该正面提出一个，这种经济案件的司法管辖权或者审判权，是不是应该在总体设计下做一个考虑，这次已经含有此义，要调整这方面的司法管辖权和相关的经费管理制度。我觉得是不是可以这么更直接了当地做一个探讨。如果作为经济案件，最合理的司法管辖权应该是一个垂直系统，脱开地方色彩，最后走到和地方无关的状态，有没有可能？从逻辑上来讲应该解决什么问题，案件数量激增的经济纠纷，需要做出裁判的纠正，这些经济案件，无论你放在哪一个地方辖区内，地方管理的公检法系统做管理，很难摆脱地方保护主义、地方本位主义、屁股决定脑袋的利益连接。
如果在里面做一个比照，可以看到若干年前，我们的缉私，这是维持公正，结果发现海上缉私，到不同的地方交接的时候怎么办？要去追赶缉私的走私船，可能开足马力在跑，这边怎么交接得了？技术原因逼到最后这种缉私系统变成一个垂直系统，不要扯在哪一个地方里面，这里面有多少具体管辖权，就是一个垂直系统，中央来管，这才解决了问题。其实在逻辑上同样的道理，一个经济案件，你放在山东判，这个案件的利益关系怎么牵扯到江苏、浙江，甚至牵扯到其他地方，牵扯到西北，牵扯到国外，怎么样让这种案件，从他的制度安排上，最大限度地减少扭曲的动机，减少地方层面，必然牵扯进来的各种各样的利益方面的纠葛。其实，从逻辑上来讲，经济案件最好的设计应该让它变成一个垂直系统，我跟地方领导同志提过，很多领导同志听过感觉很不认同，他说以后我们的地方公检法不管案件了，我们这些人干什么？我觉得不是这些问题。地方办案力量，这些人还是做这个事情，但是管理里面的利益链接，管理操作等等改观了，是一个中央垂直往下的系统，称为中央直辖的，类似于国税的垂直司法体系也好，人员还是做这些事情，但是他里面制度安排从体现的利益链接得到了改造。这就是我们应该追求的法治化和公平正义合理的例子。
我想通过这样一个例子，回到我们前面所说的现代国家制度和现代财政制度的系统工程中间，讨论中央地方的支出责任和事权关系合理化。要做实，要做到可操作。像这种必须破除方方面面的既得利益，而寻求一个对于社会公共利益最大化，公平正义的实现最有支撑作用的，系统化改造的改革方案，是我们面临的真问题，是我们落实全会决定所必须抓住不放的，在我们这个命题之下，财税法基础作用要支撑的现代进程。
谢谢大家！
主持人：谢谢贾康研究员，财政问题不仅仅是一个财政收钱的问题，而是整个社会，整个民族的事情，因为背后涉及到不是一个钱的问题，钱的背后涉及到国家和纳税人的关系，中央与地方关系，立法与行政的关系，还有政府与市场关系。刚才贾康研究员谈的非常到位。
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