日前，明税律师高级合伙人施志群就财税立法修法问题接受财会信报采访，采访报道《2014财税改革三看点:预算•税制•事权》全文如下：
2014财税改革三看点:预算•税制•事权
2014年，财税改革将进入攻坚期和深水区。近日召开的中国发展高层论坛2014年年会上也重点强调了财税改革的重要性及推进步伐。
中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽在会上指出，现代财税制度改革已经有了总体方案。他同时强调，要深化财税体制改革，在体系上要建立全面规范公开透明的预算制度，公平统一调节有序的税收制度，中央与地方事权相一致的事权制度。财政部部长楼继伟也表示，财税改革主要有三方面内容：一是预算的规划和公开，二是税收的改革，三是中央和地方管理责任和支出责任的划分。可见，2014年，财税体制改革重点已明确，即预算公开、税制改革、明确事权。
预算公开应细化到具体项目
我国的财政预算透明度一直饱受公众质疑。就目前来看，改革预算管理制度，是深入推进财税体制改革的重要突破口。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，我国将实施全面、规范、公开、透明的预算制度。全面、规范、公开、透明的预算制度，是防止公共资源“跑冒滴漏”、优化公共资源配置、提高效率、维护社会公平正义的关键；也是从源头上遏制腐败、建立廉洁高效政府、实现国家良性治理、保证政治改革成效乃至国家长治久安的基石。公开透明预算包括预算编制、预算审批、预算执行、预算监督（审计）、决算结果等全过程的透明公开。
从2009年开始，财政部将经全国人大批准的“中央财政收入预算表”等4张中央财政预算表格首次向社会公开。在此基础上，每年公开的中央财政预算表格数量不断增加。今年是我国大规模公开政府财政预算和决算信息的第六个年头，公开信息正日趋细化。
预算公开的程度实际上决定了财政预算规范的程度。资深注册会计师、南通市注册会计师副秘书长刘志耕在接受《财会信报》记者采访时表示，预算越是公开，公开越深细、透明，越说明财政预算是趋于规范和完善的。财政部门应本着让纳税人知道每一分钱用途的精神，设计和实施财政预算公开。从目前财政预算公开的情况来看，一些地方政府在很大程度上仅是满足于对经费的压缩，比如常见于报端的是“经费预算比上一年度压缩了10%”，这种预算改革不科学、不规范、不认真、不诚心，很浮躁。
“在规范财政预算方面我国目前虽强调了预算公开，也有了一些行动，但公开的进程不快，公开的内容不深、不细、不透，老百姓还是看不懂、搞不清，这说明在预算公开方面思想还要进一步放开。”刘志耕说。
山东省济南市地税局稽查局干部潘洪新在接受《财会信报》记者采访时指出，建立透明的财政预算制度首先是要公开预算。所有财政预算除国家的保密项目外，必须在网上晒出来。财政资金来自于纳税人，财政资金支出预算自然要给纳税人一个明白的交待，但现实情况是，纳税人没有机会参与财政预算的制定和执行，或者虽有人大这样的机构在代表人民行使监督权力，但很多情况下是缺失的。比如，有地方花大价钱装修大楼、摆阔气，浪费了纳税人大量的钱，但这个钱是怎么花出去的，该由谁来担责任，没有人去监督。解决这一问题的途径就是公开，让群众去监督财政资金的使用。
北京明税律师事务所高级合伙人施志群在接受《财会信报》记者采访时也表示，预算公开透明仍有很大提升空间。公开透明的预算制度，不是以往预决算结果的简单公开，而是要求政府将所有收入和支出的过程公开化和透明化，公众要对所有财政资金的来源、去向、绩效等有充分的知情权、表达权和参与权。规范财政预算首先预算科目需细化分类。与发达国家相比，我国的预算科目设置仍有很多不足，部分支出没有纳入预算管理范畴，在现有体系中缺乏相应科目设置。比如教育经费，现在预算只告知一个大数，民众可能想知道在教育经费中，大学、高中、小学各有多少开支；大学教育经费中，员工工资、科研投入等各是多少。未来需要细化预算，做到更公开透明。
施志群举例说道，如“一般行政管理事务”，财政部制定的《2014年政府收支分类科目》中的解释是：反映行政单位（包括实行公务员管理的事业单位）未单独设置项级科目的其他项目支出。另外，人大事务下面“其他人大事务支出”这一项，它是“反映除上述项目以外的其他人大事务支出”。这些说明太笼统。
刘志耕也认为，财政预算一定要细化到具体项目和内容，绝不应该是简单按照一定比例或额度压缩或减少经费预算，这样不仅会掩盖原来有很大水分的预算额，而且仍然是官僚主义体现。比如，经费究竟应该用多少？为什么安排这些经费？应该按照合理、必须、节约的原则来逐项计算，并按照组成总预算的明细项目和具体内容公开其具体计算过程。
事实上，此问题已引起财政部等相关部门的高度重视。近日，财政部发布了《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》（以下简称《通知》）。
《通知》规定，要进一步细化地方政府预决算公开内容，政府预决算全部细化到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预决算细化到具体项目。扩大地方部门预决算公开范围，除涉密部门外，地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。细化地方部门预决算公开内容，除涉密内容外、部门预决算全部公开到支出功能分类的项级科目，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出，研究将部门决算按经济分类公开。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政拨款安排的“三公”经费都要详细公开，“公务用车购置和运行费”细化公开为“公务用车购置费”和“公务用车运行费”。
近日，财政部公布了2014年中央财政预算。此次中央本级支出细化到“项”级科目，而去年只公布到“款”一级。预算科目分为“类款项目”四级，这说明今年的公开更细了。
但是，就目前来看，对如何提高预算执行透明度？每个财政年度如何评价财政效率？评价的标准和依据是什么？谁来评价？怎样评价？如何让纳税人看懂并认可政府所使用的每一分钱？这些问题还需要政府尽快制定并出台相关规定。另外，预算公开一定要用通俗易懂的文字表达和计算方法，务必让普通老百姓能够看得懂、看得明白。
调整税制结构确保税负公平
改革开放以来，我国税制进行了几次大的调整，尤其是1994年分税制改革取得了巨大成功。但随着市场经济的发展和企业经营的多元化，现行税收制度已不适应经济社会发展的新形势，特别是在解决产能过剩、调节收入分配、促进资源节约和生态环境保护方面的功能较弱。
对污染行业和面积超标房屋施以重税
深化税制改革要有利于促进经济发展方式转变、调节社会财富分配、节约能源资源和保护环境，促进经济社会持续稳定发展。
刘志耕认为，对税收体制改革的问题，应该在关系老百姓切身利益和生命安全的大是大非问题上及时、充分发挥税收杠杆的调节作用。在刘志耕看来，应考虑对严重影响老百姓生存环境的污染问题进行税收调节，如对严重污染环境的企业、行业是否可以通过加重税收进行调控？对拥有面积超标的房屋是否可以加征大额税收以对房价进行调控？政府不仅要让老百姓买得起房，更要让老百姓能够有保障基本生存的空间，对此类迫切需要解决的问题如果做不到、做不好，其他改革都不急迫、不重要。
楼继伟表示，需要提交全国人大立法的环境税未来会逐步增加对排污的惩罚，可能要先增加对二氧化硫和氮氧化物排放的惩罚。下一步也会考虑推进碳交易，但前提是要确保在行政上有严格的执法，对企业排放多少碳要有严格的测算，只有做到这些才有可能推进碳交易。房产税这一税种改革需要全国人大立法，尽管改革比较复杂，但立法进程会适时推进，财政部将积极配合。
对于税收的调节作用，公众一直期待在房价调控上见到成效。除了之前一直被热议的房产税试点外，“房地产税改革”的提法日益受到关注。
施志群解释说，所谓房地产税改革，具体而言，将不仅涉及新增房屋持有环节税赋的工作，还将涉及“城镇土地使用税”等有关土地税费的归并工作，改革的工作量极大，但其积极意义同样重大。况且，与土地有关的主要税种包括“城镇土地使用税”和“土地增值税”，均归属地方财政，优先房地产税改革有利于重新构建“营改增”后的地方税收体系。当然，由于涉及面太广，可以考虑首先对城镇土地使用税和目前仅对经营生产性物业征收的房产税合并征收。
简化税率公平税负统一税收优惠政策
就目前来看，我国税率过于复杂，税收优惠政策过多过滥，不利于公平竞争和统一市场环境建设。中央在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中明确提出要“推进增值税改革，适当简化税率”。
在施志群看来，落实“推进增值税改革，适当简化税率”这一政策主要考虑行业税负公平、现有政策调整难度、后续的征管效率影响等因素。从长远利益来看，减少现有的增值税的税率档次，合并统一，争取做到同征同扣，便于实现行业公平，也能提高征管效率。具体来说，可考虑将增值税标准税率设定为15%，将低税率统一调整为5%左右；在条件成熟时，再行合并两种税率，实行单一的税率。
潘洪新则认为，最紧要的还是要为企业和个人建立合理的税费负担水平。很多情况下，大家都是在讨论如何去开征这税那税，或者如何扩大征收范围，但是真正来自于企业和个人关于合理均衡税负声音却很微弱，或根本没人去听，然而这个问题是比较严重的。由于负担了很多的税、费、基金等，很多企业尤其是中小企业发展困难，过重的税费负担也挤压了本来可以用来提高员工工资的资金空间。一部分税费还转嫁到最终的消费者———普通老百姓身上，影响了他们的购买力和生活水平。
“目前，增税、增费政策的出台，都是各自独立的，没有一个部门会去统筹企业应承担的税费，各部门都在不停地加码，企业税费负担合理而适度基本是梦想。这方面，我认为政府必须引起注意，既有的税要在更加合理的基础上简并，并适当降低流转税税率。”潘洪新说。
在优惠政策标准统一化管理方面，施志群建议，凡涉及到税收优惠政策事项，应避免由政府单个、多个部门或地方随意自主制定的情况，必须由国家专门的税收法律法规来规定。今后的区域性或行业性税收优惠，应该在唯一的法律法规或规定中确定。这有助于税收立法权的规范实行，使得税收优惠政策相对集中，更为合理和透明，也有利于优化资源配置。
统一事权划分标准构建地方财税体系
财政部长楼继伟曾经指出，目前中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任，中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。
施志群指出，目前政府与地方事权不清的问题主要包括三个方面：一是中央与地方各级政府之间事权划分实行多重标准，依据比较粗放，缺乏规范性。一些应当是全国性或中央政府的支出责任，根据属地原则部分转嫁给了地方政府，致使地方政府财力紧张，中央政府不得不直接提供或以补助的方式间接参与部分应当由地方承担的事权和支出责任，由此造成了中央与地方职责错位。二是事权重心过低，财权与事权不配位。事权配置与各级政府行政和财政能力不适应，较低级次的政府承担着较多的事权。三是，政府与市场作用混淆。比如，政府承担了不少应由市场来承担的调控作用，部分行业存在亏损补贴和价格补贴等。与此同时，在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入方面依然不足，存在“缺位”现象。
“中央与地方管理责任与支出责任的划分很有必要，这涉及到中央与地方理顺关系，各司其职，避免因职责不清造成重复、浪费或扯皮。但中央与地方管理责任与支出责任的划分应该统一标准和尺度，不能因事因地而异，不能总是鞭打快牛。中央与地方、地方各级政府之间的事权责任架构在经过充分考虑、酝酿并成熟后，必须尽快全面贯彻、落实到位。”刘志耕说。
对此，施志群建议，建立事权和支出责任相适应的制度，统一事权的划分标准。应以法律、法规等形式明确规范各级政府事权，明确事权划分依据，统一各级政府事权划分标准，避免粗放管理；对各级政府在基本公共服务领域交叉事权进行明确细分，尤其是存在问题比较多的医疗、计划生育、社会保障等基本公共服务领域；地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移。将公共服务的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在提供公共服务中发挥更大的作用。
“除此之外，还可以推进地方财税体系的建设，合理配置中央与地方共享税。如何构建地方财税体系建设，已经成为合理划分中央与地方管理责任与支出责任的基础。就目前来看，可以考虑把以消费为税基的税种配置给地方，增加地方税收来源，如将消费税从生产环节征收逐步过渡到销售环节征收。在合理配置中央与地方共享税方面，以环境税改革为突破口，考虑划为中央与地方共享税。在税收分配上，基于如下三方面考虑：一是之前的排污费收取、环境税的出台等，应当有政策的连续性；二是大部分的环境治理责任在地方政府；三是部分环境问题的跨区域性，故建议环境税分配可考虑采取中央与地方分成制，但主要部分应归地方政府。”施志群说。
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根据国务院发展研究中心等方面的建议，深化财税体制改革将分为近期（2014年-2015年）、中期（2015年-2017年）、长期(2018年-2020年)三个时期。近期的改革重点是将食品药品安全、基础养老金等事权划归中央政府；在全国范围内推行“营改增”，逐步将邮电通讯、建筑业和房地产业纳入；研究消费税在消费环节征收方案；建立全国不动产登记制度并实现全国联网，扩大房产税试点。中期，即将消费税和车辆购置税划为地方税;全面征收房地产税；编制地方政府资产负债表，允许地方政府自主发债。适时实现国税、地税机构合并。长期，即形成收支结构改善，事权划分合理，事权与财力相匹配，中央以增值税和所得税为主、地方以消费税和财产税为主的体制格局；财政透明度、稳定性和可持续性明显增强。
本报短评
财税改革：“一分部署九分落实”
李克强总理在政府工作报告提到，要抓好财税体制改革这个重头戏。实施全面规范、公开透明的预算制度。推进税收制度改革,抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任，逐步理顺中央与地方收入划分。
国务院发展研究中心已对我国的财税改革作出了规划，可以说未来6年我国的财税改革的蓝图已经绘就，不过，财税改革之路仍任重道远。2014年，新一轮的财税体制改革已经全面启动，“喊破嗓子不如甩开膀子”，正如张高丽副总理“一分部署，九分落实”。下一步的关键在于，如何将部署化为行动，如何将行动落到实处，突出重点，务求实效，扎实稳步地推进财税体制改革工作，用效果检验举措部署和行动落实的成败。
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