分税制改革侧面：地方财政增收术

核心提示：“现在看来，中央推广‘营改增’也是增强对增值税的控制权，在为诸多企业减负的同时，地方减收也成为事实。”

21世纪经济报道 2014年是中国分税制改革20周年。

不可否认，20年前的这一改革对中国财税体系产生了重要积极影响，但其负面效应也越来越明显——中央和省财力增强、省级以下削弱，中央以下承担更多事权等也影响了诸多改革的进程。

“现在看来，中央推广‘营改增’也是增强对增值税的控制权，在为诸多企业减负的同时，地方减收也成为事实。”多位地方财税系统人士向21世纪经济报道记者表示。

对于地方来说，如何解决这一问题？记者采访了解到，除土地、国有资产、政府基金等外，地方财政增收的最大可能性在于传统意义上的“地方九税”。

这方面，江苏的探索已然领先。记者了解到，该省的典型代表性做法一是通过增强对高收入人群的掌控等措施，大幅增收个人所得税，另一个则是通过改革，加强对土地增值税的收缴。

虽然这并未改变中央一直拿走大头的现实，但通过这些探索，省一级调控的空间无疑在现有体制下合理合法得到了增强。

营改增背后：中央控制增强

在金融危机爆发最严重的时刻，江苏财政凑巧遇到了两大变化：财政总收入超过1万亿元、省级以下分税制进行新一轮调整。

时任江苏省财政厅厅长的潘永和（已退休）在内部强调，财政总收入过一万亿是好事，但也可能会造成负面影响，因此对外宣传只强调一般预算收入。

省级以下分税制调整，则沿袭了中央分税制的精神思路，其目的在于调整产业结构、推动地方发展第三产业，并出台一系列微调平衡措施。

地方着急的是，一般预算（公共财政收入）收入增幅从高速增长转至低速增长期。资料显示，江苏公共财政收入年度增幅从2009年的18.2%升至2010年的26.4%，2011年稳定在26.2%，2012年陡降至13.8%，2013年再降至12.1%。与之相对应，公共预算收入的经济增长的弹性系数从2009年的1.62下降至2012年的1.37。

这其中，企业所得税和非税收入增速大幅下降是其中的重要原因，两者的增幅分别从2010年的35.9%、33.7%急降至2013年的2.4%、6.6%。

企业所得税增速的大幅下降说明企业盈利能力在萎缩，这与原材料、劳动力和资金成本持续上涨密切相关。而非税收收入增幅大幅下降，则与推行非税收收入制度改革有关——取消一些收费项目，同时优化财政收入结构。

在这一背景下，中央启动了“营改增”试点，并迅速向全国推广。因为在整个税制大盘中，增值税是大头，所以这也意味着多年来不少人士寄望中央向地方下放财权的改革暂不现实。

“营改增其实并不复杂，主要是地税承担的部分职能向国税转移，同时会造成局部性、阶段性的财政减收”，有税制研究者向21世纪经济报道记者道破。此外，企业要享受增值税抵扣其前提是要有设备购进等实体投资行为。

正是因为“营改增”的冲击，2013年江苏财政收入增幅陡降至12.8%，“该项改革的后续影响值得高度关注，已成为未来两年减收的主要因素。”江苏省社科院财贸所副研究员骆祖春说。

21世纪经济报道记者获得的数据显示，截至2013年末江苏涉及“营改增”的企业约24万家，减税约170亿元。接下来2年内，还将有96万家企业陆续加入增值税体系，完成改造转型，一系列的影响仍有待观察。

地方增收秘籍

多位地方财税人士认为，“营改增”的另一个背景，则是中央已经体察到地方的变化——地方级税收增长快于中央级，若单纯时间累积，总有超过的一天。

比如，2013年1-9月，江苏中央级、地方级税收分别入库530.53亿元、2892.14亿元，同比增长8.6%、14.1%。地方级税收增速快于中央级税收5.5个百分点，由此带动江苏地税税收增长11.8个百分点。

2013年1-6月，江苏个人所得税入库356.4亿元，扭转2012年个税改革以来负增长局面，增长13.5%。省地税局官员对此解释是因为“居民收入增加”。但从21世纪经济报道记者的了解看，个税收入由下降到增加，在于地税部门增强了对高收入人群的掌控以及税制本身设计上的抓取式模型优势。

除此之外，从21世纪经济报道记者多方采访看，现行税制下，地方增收更大的空间在于“地方九税”。

土地增值税的收缴是典型的例子。由于现行《土地增值税条例》及细则等法规对土地增值税清算环节的税务处理只做了一些原则性规定，所以在实际税收征管过程中时常引发“交还是不交、交多少、缓交”等争议。而江苏近年通过改革，使得这一税种呈现爆发式增长。

“当有单位开始清算一些房地产巨无霸企业的土地增值税时，我们已早一步进行了细化与落实”，省地税局一位官员对21世纪经济报道记者表示。其核心做法是，厘清土地增值税与企业所得税在收入确认、成本分摊和费用扣除上容易发生的混淆现象。

比如说，“明确同一开发项目中包含多种类型房地产的，按普通标准住宅、其他类型住宅（含普通住宅和非普通住宅）和非住宅类房产等类别作为核算对象，分别计算收入、扣除项目金额、增值额、增值率，缴纳土地增值税。”上述官员说。

其中，一大争议焦点得到明确，即售后返租的土地增值税政策——江苏的改革使得营业税与土地增值税在售后返租收入确认口径上保持了一致性。

最为关键的则是房地产交易中如何判定“转让价格明显偏低”的争议。此前国家有关政策规定大多不具备可操作性，江苏则首次规定了以“房地产转让价格低于同期同类房地产平均销售价格10%”作为操作标准。

这种针对国家政策模糊规定的“明确和细化”，地方先行一步，直接促进了增收空间。江苏土地增值税收入从2010年到2013年间从170亿元、256亿元、317亿元到405亿元，已接近企业所得税（485亿元），成为近些年来增幅最快、贡献最大的地方税种。（21世纪经济报道 王海平 编辑卜凡）

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