高培勇：税制改革与中小企业税负
主办单位：北京卓亚经济社会发展研究中心
中国财税法学研究会
协办单位：北京金杜律师事务所
主 持 人：中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授 刘剑文
演 讲 人：中国社会科学院财经战略研究院院长、研究员 高培勇
【论坛简介】
2014年2月22日，第二届卓亚法治论坛在北京大学法学院凯原楼举行，论坛由北京卓亚经济社会发展研究中心、中国财税法学研究会主办，北京金杜律师事务所、北京明税律师事务所协办，此次论坛的主题为“法治视野下的财税改革与国家治理”，意图回答社会关注的财税改革问题，为全面深化改革提供思路。
全国人大常委会原副委员长顾秀莲，全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会预算工委原主任高强，全国人大财经委副主任委员尹中卿，全国人大常委会预算工作委员会副主任姚胜，国务院法制办副主任甘藏春，中国法学会副会长、吉林省高级人法院原院长、教授张文显，北京卓亚经济社会发展研究中心理事长、全国人大常委会原副秘书长、中国法学会原副会长周成奎，国家税务总局法规司司长李三江特邀出席，众多专家学者受邀参加了本次论坛。
主持人：有请第二位高培勇研究员。
高培勇：大家下午好！十天前刘剑文教授给我打电话，让我就税制改革与中小企业税负做一个专题发言，当时我没加思考就答应了，但是果真就这个题目准备发言的时候，我发现它不是一件特别容易的事情。这个难点就在于，如何说清中小企业税负究竟是怎么回事。首先想到一个概念，得从宏观税负说起，说到宏观税负，我查了一下现在财政部已经公开的2013年的数字，就公共财政收入而论，2013年是12.9万亿，当年GDP是56.9万亿，两者之比大概是22.7%，这是一个宏观数字的统一口径，平常总用这个口径。
与此同时还有另外一个口径，宽一点，要把所有政府收入都计算在内，当说到所有政府收入的时候，就涉及到其他三本预算，在财政部的公报当中，说了政府基金的2013年的数字，社保基金和国有资本金融预算的数字，目前还没有，但是可以用去年年初公布的预算数字，我的体会每年的决算数字一般来讲都是高于预算数字的，当我们用这些数字做统计的时候，不会有过高的嫌疑，最后实际可能只会比它高，不会比它小。
当把这四者相加之后发现，我们得到数字是20.87万，我们得到的宏观税负是36.67，那么这是我们能做的第一件事。
第二件事，就得在宏观税负基础上分解，得到企业税负，那么就是说这样的宏观税负水平，当然在任何国家，都是在企业和居民之间做分摊的。究竟我们企业承担了多少税负，这是我遇到的第二个概念。这个概念可以有两个办法去得到，一个办法用内部材料，从税务总局能够拿到的内部材料来讲，2013年我们全部税收收入的来源结构是这样的分解，国有企业是12.8%，集体企业是0.8%，股份合作企业0.5%，股份公司47.7%，私营企业9.1%，涉外企业19.2%，上述六类企业相加得到的数字是90%，还有一类是个体经济，还有一类就是其他，这取决于其他的认定，如果个体经济某种程度上也视为企业，那么由企业缴纳的税收比重达到95%左右，如果不作为企业，就是作为纯粹的居民个人，我们说企业承担的税负是90%，这是能计算得到企业税负的路径。
但是我们在写文章的时候一般不用内部数据，用公开的数据，迂回的逼近。公开的数据是什么呢？还是回到财政部网站上公布的数字，流转税，一般指三税，增值税、营业税、消费税。这三种税相加，大体上占到全部税收收入的65%，在这个基础上，起码可以加上车辆购置税，如果再想到像契税、城建税、关税这样的税种，关税肯定是流转税。根据我和贾所长商量，契税是房地产为代表的交易，城建税是随同增值税、营业税征的，如果不视为纯粹流转税，可以归为流转性的税。那么这样一来，在65%的基础上把这些税归拢在一起，大概带有流转性质的税有73%到74%。除此之外的企业所得税，个人所得税大体占26%左右。
这样的分割我觉得也能够逼近企业税负这样一个可以计算的数字，流转税肯定是企业交的，企业所得税肯定是企业交的，73%加74%的基础上，加上企业税的18%，大概会超过90%。这个数字我觉得就可以由此得到了，所以谈到企业税负的时候，我得到这样的判断，中国宏观税负和企业税负之间有，至少相当于90%以上的相似度。
换言之，也可以有这样一种表示，当前宏观税负约等于企业税负，这是第二个概念。第三个概念，中小企业税负，这颇为困难，我很难一下子说清这个问题，从企业类型来看，国有控股企业缴纳的税收的额度是占30.4%，以此作为分界线，把其他的企业都视为一般性企业，比如说属于中小企业，可能有一点质疑，但是我想是不是可以做这样一个认定，就是大型企业或者说是国有或国有控股企业，相对于中小企业来讲，他们都具有更高的抗风险能力和更大的活动空间。因而，我倾向于认为，目前企业税负的格局，大体上能够代表中小企业税负的大致的这种概况。因此，我从企业税负的角度来论证中小企业税负的这样一个问题，是不是可以？请大家可以分解、去思考，这是我得到的第一步结论。
第二步，对这样企业税负的状况该如何看待？这可能是我们要深入思考的一个东西。我觉得这里面问题比较显著，值得我们高度的重视，你比如说一个问题，企业的税负重，必然会在国际竞争中处于不利地位，因为即便宏观税负，我们国家在世界上并不属于偏高状态，甚至和某些国家相比，我们大体和他相当，甚至可能还低，但是由于我们国家的税收负担基本上都是落在企业身上，个人作为纳税人的场合极其有限。
大家都理解一个道理，千斤重担再重，当有两个人分担的时候，每个人就是担500斤，但是如果说千斤重担都压在一个人身上，他力量再大，时间久了也足以压跨，因此相关情况下，由于我们的税负90%甚至更多压在企业身上，因而不能认为我们企业报以税负重是一个托词，这是一个实实在在的道理。所以这是一个很重要的问题。
第二个问题，90%以上的税收得归在企业身上，这说明我们国家的绝大部分税收要通过转嫁过程，最后落在消费者身上。不管是谁发明多么精确的理论模型，我想也难以说清楚我们税收最终的归宿究竟在哪里，这是很难说清楚的事情。
税收的归宿，我们国家在设计税制的时候，制定税收法规的时候，就很难说我征的这个税，我是向谁征的，我最后落在谁的身上，所以这是一笔糊涂帐，说不清楚，我只能说这个是增值税，增值税谁负担的，还有这个是企业所得税，企业所得税谁负担的，消费者代表是哪一部分人呢？我想这给我们国家制定税收政策，特别是制定调节经济的政策，相对来讲是一个非常模糊的地带。
第三个问题，在这个背景条件下，我们只知道宏观税负，或者只知道今年向全国人民征的税，假如公共财政收入口径12.98万亿，但是不知道这12.98万亿究竟落在谁的身上？当说不清楚这些事情的时候，难言公平。虽然总是理论上、口号上说税收要兼顾效率与公平，要以税收的增收实现税收增收的目的，但是这样一种结构是很难做到的，这是第三个问题。
第四个问题，税收和居民个人之间不对接，目前如果说税收和个人之间发生关系，一定要经过企业的桥梁，但是当企业作为一个桥梁，被这种关系过滤一番之后，我觉得这里面棘手的事情就出现了，比如说谈到纳税人意识的时候，当提到所谓公民意识的时候，这些事情都难以企及，更多被误解。谈到个人所得税的时候，给大家3500的起征点。而对于其他税，我们说增值税，按照罗部长说法，在营改增，全面实行之日可以减到9000亿，大家好像没有感觉。当说到纳税人承担什么义务，拥有什么权利的时候，好像中间隔了一堵墙，难以打通，这也是第四个问题。
第五个问题，我们经常讲社会文明，社会文明是综合文明，包含税收文明，当一个国家税制结构90%以上落在企业身上，难以和个人对接的时候，这个税收文明程度是难以提及的，人类对于税收文明程度的追求，才导致税制结构这样一种变化。
我们在税收教科书上曾经做过这样的归结，人类税制是从简单、原始直接税过渡到间接税，从间接税过渡到发达的直接税，我们是做这样一种归结，这个过程其实本身就表明，如何让税收的负担的分布更接近公平的含义。所以我说这是第二个我们要关注的事情，问题比较大。
但是接下来问题是，这样的格局并非始于今日，由来以久，起码在1994年所确定的现行税制的格局就是这个样子，这些年实际上在改善的过程中，为什么过去我们还可以凭借这种税制能够正常运行，另外经常说要追求公平，但是还可以勉强地过日子，那是因为除了形势尚在变化、矛盾尚在积累这个因素之外，我想一个更重要的原因，就是那个时候我们把税制设计目标，定位于市场体制对接上了。讲到1994年税制改革，国务院批准关于工商税制改革的意见的时候，十八届三中全会谋划的是全面经济改革，涉及到多个领域的改革，不仅涉及到经济领域，包括经济、文化、社会，党的建设，当从所有领域去谋划改革的时候，就制定一个新的改革目标，这个改革目标叫做改革总目标，叫做国家治理体系与治理能力的现代化。
在这样背景条件下，改革目标不能仅仅着眼于经济领域，而必须跨越经济领域，延伸到包括政治、文化，换言之，就是在这样背景条件下，财政定位为国家治理的基础和重要支柱。紧跟着他们补充一下，财政体制或者财税体制四个方面的功能，要把促进社会公平，实现国家长治久安的目标揽入自己的职责，因此税收的功能和定位就不仅仅是经济领域的功能和定位，而且包括所有领域的功能和定位。在这样一种背景条件下，改革目标必须赋予促进社会公平，实现国家长治久安新的定位。一旦税制改革和新的功能定位相对接，并且纳入到国家治理体系和治理能力现代化总的棋盘下，我们必须把促进社会公平，实现国家长治久安，作为税制设计的重要考量，放到税收制度的棋盘之中。因此由此看来，下一步税制改革的目标应当是明确的，那就是在保证和稳定既有税负水平不变情况下，对现有的税制改革做优化调整，这个调整的方向在十八届三中全会当中有明确规定，那就是逐步的降低间接税的比重，并且同时相应增加直接税的比重。那么随着直接税比重的上升和间接税比重下降，我们想实际上就是企业缴纳税收比重的下降，和居民个人缴纳税收比重的增加。由此将会对我们国家企业税负的格局或者中小企业税负格局带来深刻影响，谢谢大家。
主持人：税涉及到千家万户的利益，我们党提出从过去的国富民强到民富国强，到十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力的现代化，从这个问题角度来讲，我们确实对于税法，对于财政法应该有一个前进的认识，已经不是我们过去单纯理解的一个宏观调控法的问题。我想更多还是从一个公共财产，从一个治国的角度考量这个问题，但是税负确确实实要合理，十八届三中全会提出，要稳定税负，逐步提高直接税的比重，某种意义来讲，也代表着我们国家未来税制改革一个方向。
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