朱大旗：公共预算与《预算法》修改
主办单位：北京卓亚经济社会发展研究中心
中国财税法学研究会
协办单位：北京金杜律师事务所
主 持 人：中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授 刘剑文
演 讲 人：中国人民大学法学院教授 朱大旗
【论坛简介】
2014年2月22日，第二届卓亚法治论坛在北京大学法学院凯原楼举行，论坛由北京卓亚经济社会发展研究中心、中国财税法学研究会主办，北京金杜律师事务所、北京明税律师事务所协办，此次论坛的主题为“法治视野下的财税改革与国家治理”，意图回答社会关注的财税改革问题，为全面深化改革提供思路。
全国人大常委会原副委员长顾秀莲，全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会预算工委原主任高强，全国人大财经委副主任委员尹中卿，全国人大常委会预算工作委员会副主任姚胜，国务院法制办副主任甘藏春，中国法学会副会长、吉林省高级人法院原院长、教授张文显，北京卓亚经济社会发展研究中心理事长、全国人大常委会原副秘书长、中国法学会原副会长周成奎，国家税务总局法规司司长李三江特邀出席，众多专家学者受邀参加了本次论坛。
主持人：下面，有请朱大旗教授。
朱大旗：各位领导、各位专家，各位来宾，大家下午好！非常高兴应邀参加第二届卓亚法治论坛，并有幸就《预算法》的修改跟大家做一些探讨。《预算法》修改问题错综复杂，我主要谈两个大方面问题：
第一个问题，我国《预算法》修改应秉持的基本理念。
第二个问题，我国《预算法》修改应该重点关注和解决的问题。
首先，我国《预算法》修改应该秉持的基本理念问题。我个人认为在社会主义市场经济体制背景下修改我国的《预算法》，应该秉持的理念是必须贯彻和体现公共财政的本质要求，体现现代政府预算的公正性、民主性、法治性的特点。必须以保障人民大众的社会公共需要，人民大众的社会福利最大化、最优化实现为出发点、为归属，并且以此来衡量我国《预算法》制度优劣，作为一种依据。
大家知道我国近来的财政改革和财税法治建设，是在完善社会主义市场经济体制这样一个大背景下进行的，而社会主义市场经济是市场和政府都配置的混合经济，与封建社会，满足统治者的财政，与我国计划经济体制时期，强调以国家为中心的国家主体下的经济计划财政不同。社会主义市场经济背景下的财政，是建立在市场主体地位平等、公平竞争的基础上的财政优势，是在市场经济社会当中与私人经济相对应，并相互影响、相互作用的公共经济。
在市场经济社会当中，对有限的经济资源的配置，是由私人部门和法治部门的公共政策选择共同完成的。整体来讲，市场经济体制当中，私人市场对经济资源的配置起基础性作用，私人市场通过提供私人物品和个性化的服务，来满足个人的私人欲望，也就是人的个别需要。而政府部门则致力于弥补市场的缺陷，解决市场失灵。也就是说政府只在市场失灵和市场低效领域起弥补性的作用。满足个人的欲望就是人的社会需要，但是这两方面，其实归根到底都是直接或者间接满足市场经济社会当中人的需要，进一步来讲，社会主义市场经济背景下的现代公共财政，我觉得它的着眼点和出发点不是政府部门，而是从市场经济社会当中全体个人的社会公共需要出发，来界定和选择政府应该履行的职能范围，并设置相应的机构，并给予财产权利的保障，是市场决定中的作用，弥补市场失灵，服务和服从于市场经济，使人民大众个人福利最大化实现的以人为本的财政优势。
那么尊重市场决定性配置资源作用，实际上就是要尊重市场经济个体的财产权，以及在此基础之上的人生规划自由，营业抉择自由，弥补市场失灵，服务于市场经济，本质上是要服从于市场经济的主体。最终来讲，也就是个人。所以，在现代国家的财政上，我认为个人应该基于核心地位，个人以及个人的代表——立法机构，他的财政权利应该在法治上得到切实的承认和保障。
总之，公共财政的本质目的和基本要义，就是私人市场提供服务实现有机结合，实现经济资源的最优配置，进而使人民大众的私人欲望和公共欲望都能够得到满足，使人民大众个人的福利最大化，这样一个基本的思想，我觉得应该成为我们未来进行财税机构和财政法治建设的一个起点，也是一个归属点。
为此，公共财政法的制度从根本上讲，我觉得要解决三大问题，一是在尊重市场决定性配置资源作用基础上，统筹政府与市场边界，明确事权与相应的财政收支范围，以保证财政浮动的公共性，防止财政越位和缺位，这是要解决第一个方面的根本性问题，就是政府与市场的边界。
第二，统筹中央财政和地方财政的边界，按照公共产品的性质和财政的要求，就中央政府与地方政府的事权、财权、财力进行比较明确的划分，以保障政府公共管理的效能。
第三，要统筹财政主体的浮动边界，就财政权利、义务、责任，在国家立法机关、行政机关、司法机关，纳税人也就是人民大众之间进行明确的法律界分，以保障民主性、法治性。所有这些其实都跟我们所讲到的《预算法》的修改，也是具有非常紧密联系的。
第二个方面问题，我国《预算法》应该重点关注和解决的问题，我觉得里面主要是有六个方面问题。
第一，我国《预算法》的修改，立法宗旨一定要改，因为立法宗旨体现了《预算法》的根本价值和基本精神，不仅对《预算法》具体制度有指导作用，我国《预算法》是从计划经济到市场经济转轨的1994年，现在已经20年了，立法宗旨几乎照搬了国务院发布的条例规定，所以强调的是国家的中心地位与预算的宏观调控的管理职能，由此导致《预算法》的政策上政府主导色彩十分浓厚，而人民的代表，人大和常委会对于预算审判监督的规定则相当抽象、单薄。人民对于政府预算的知情、监督和参与方面的规定，更是空白。现在公共预算本质是管理政府的工具，需要对政府的收支行为规范、控制和监督。
实践当中，人大常委会对预算的审查监督，也被视为可有可无的东西，这显然不符合近20年来发生了翻天覆地变化的中国的现实情况的需要，那么2012年全国人大常委会公布的《预算法》修正案，二次审议稿，有比较大幅度的修改。但是在这个第一条立法宗旨上面是一个字都没有改，所以我觉得这是一个非常大的遗憾。
对此，我认为《预算法》的立法宗旨必须秉承公共预算的基本理念，摆脱把预算当做是政府管理工作的狭隘认识，要突出《预算法》控权的品性，突出代议制主体，就是人大的主导地位，《预算法》的关系当中和《预算法》主体的基本权利责任，要给予认真的理清。推动预算目的由政府管理的工具，向管理政府的工具。
第一条我建议要修改为“为了规范和约束政府的预算收支行为，强调预算和控制作用，明确预算主体的权利和责任，保障公共资金的筹集、分配和使用，能最大程度地符合社会公众的需要，根据宪法制定本法。”这是我的关于第一条立法宗旨。
第二个方面是预算编制权权利，应该进一步细化和完善。预算编制部门应该给予大力的充实和加强。预算编制的完整准确，真实统一。没有全面预算管理，现代国家政府公共预算的授权和责任功能，整合功能，优化配置功能等都无法实现，不少国家在《预算法》甚至在宪法当中规定了全面原则，而且以法律形式，对预算编制的主体和依据、原则，要做出明确细致的规定。
而我们国家《预算法》修改二审稿，明确规定了全面预算管理原则等内容，并且在第三章预算收支范围，第四章预算编制当中，也增添了原则方面的规定。但是整体上看来，我们这个修正稿，这是针对最狭义的公共预算来管的。而我们国有资本预算，社会保障预算，二审稿不规定收支范围，按照国务院的规定执行。有关编制执行的步骤也空白地去授权国务院，去加以规定。
这实际上使这三类预算，游离于预算之外，我国《预算法》对时间缺乏规定，对预算时间当中，按照条例当中时间也很短，我们财政部门，审核汇编预算人员也很有限，所以政府提交给人大审查监督的预算草案，也就可以想见。
对此，我建议我们应该通过修订《预算法》，日常编制的规则，最好需要设一个专门的预算编制办公室，在这个预算办公室当中，要实行公务员和专业技术人员相结合的管理制度，以吸引优秀的专门人才，同时为了做好财政规划和预算工作的组织协调，建议成立国务院财经规划和审核委员会为跨部委的财政预算决策的协调机构，关于到底有哪些职责，其实还有很多说明。
第三，人大审查规定的相关配套制度，也有待于改革和完善。《预算法》修改二审稿当中增加了不少的规定，这些规定为各级人大和常委会、代表审查能力不足，以及进行实质审查，提供比较现实的解决办法。但是仍然存在的问题是，我国各级人大财经专门委员会有关预算机构当中的人员的支出很少。对此，建议在各级人大新设预算专门委员会，审查、审议、监督、评价等方面的工作。同时增加他们的审查、政策分析的能力。另外，人大专业审计机构，在我国体系下隶属于政府，对草案的审查深受影响，与国际上比较通行的是隶属于国会。从长远看，我国的审计机构应该改为人大，但是这需要修改我们的《宪法》、《审计法》等法律的规定。
一个是关于预算编制力量加强，人大审查力量加强，这方面建议，是否跟精简机构相背离。我们1994年财税体制改革的时候，整个国家的财政收支才5100亿左右，可是我们现在财政收支的盘子这么大，所以我觉得几百人的机构，实际上是非常有必要的。
第四，需要修订《预算法》，因为健全财政管理体制，完善分税制与转移支付制度，实施中央和地方财力与事权相匹配，这个方面的内容非常的多。但是实际上贾所长所讲的很多内容，就是讲支出责任，再就是跟政府事权的配置问题。整体上也是正向划分问题，所以这一点我也就不在这里做进一步阐述。
第五，应该重点关注的，一定要建立和完善预算公开制度，公民参与预算，强化公民对政府公共收支的社会监督，和对人大的再监督。人大一方面对政府预算收支进行社会监督，另外我们要对人大实行再监督。现在是公共预算，民主预算，赋予公民对预算享有决策权，不仅是预算民主，也就是直接民主的路径，也是克服单一制民主弊端的现实需要。这不仅有利于公民直接监督政府的公共收支行为，而且还可以通过对人大的监督，促进切实履行审查监督的责任。
那么公民参与预算的基本前提和最低要求，是预算事务和信息的公开，这首先要求在法律层面，确立公开制度，就预算公开的有关内容做出规定。我们国家在《预算法》二审稿当中，第11条已经有了初步规定，可是这一条第四款，规定预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定，那么这样一种空白性的授权，我的感觉仍然带有强烈的行政主导色彩，因为最大义务人本来就是这个行政部门，让他自己决定怎么公开，所以这个效果我觉得是值得怀疑的。
另外，公民对于预算公开的参与，应该通过在预算决策、执行，与绩效评估过程中，安排相应的公正制度，比如说预算征询制度，预算草案的公开制度，人大会议的旁听制度，预算听证制度，预算绩效制度，纳税人制度等等，来实现社会公正参与预算的程序化和规范化。
最后，我觉得我们的预算法修改一定要加强有关预算违法的规定，我们的规定只有三条，这是我们国家预算方面约束不够，预算违法行为非常突出的很重要的原因。修订稿虽然也增加了一些内容，但是我感觉还是不够细化，尤其针对主要责任人都是一些行政处分，我觉得有必要增加有关经济责任，甚至是政治责任方面的一些规定。
谢谢大家！
主持人：非常感谢大旗教授对《预算法》修改提了很多很好的建议。《预算法》是我们生活的法，《预算法》是涉及到每一个人的生老病死和衣食住行。当去年10月1日到17日，美国政府关门的时候，为什么美国没有发现混乱问题，他有强大的预算支持。我们党从2012年到现在的反腐倡廉是从财政制度开始的，包括三公经费，还有禁止公款吃喝等等，这个时候我们渐渐发现，这个财政制度、预算制度对民生、对我们每一个人的重要性。
当然今年4月份据说《预算法》三审就要开始了，但是我希望通过《预算法》的修改解决一些问题。因为我们新一代领导人的反腐，第一要从理论上支持中央领导反腐提出一些理论。第二，如何把党规变成国法，《预算法》方面将会起到越来越重要的作用。《预算法》是财税法中的龙头法，《预算法》是一个庞大的体系，我想整个社会过去很多人是误解了，误读了《预算法》。我想随着全面深化改革，《预算法》在我们的政治经济和社会生活中会发挥越来越重要的作用。
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