李万甫：落实税收法定原则与税收立法
主办单位：北京卓亚经济社会发展研究中心
中国财税法学研究会
协办单位：北京金杜律师事务所
主 持 人：中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授 刘剑文
演 讲 人：国家税务总局科学研究所所长、教授，原国税总局法规司副司长 李万甫
【论坛简介】
2014年2月22日，第二届卓亚法治论坛在北京大学法学院凯原楼举行，论坛由北京卓亚经济社会发展研究中心、中国财税法学研究会主办，北京金杜律师事务所、北京明税律师事务所协办，此次论坛的主题为“法治视野下的财税改革与国家治理”，意图回答社会关注的财税改革问题，为全面深化改革提供思路。
全国人大常委会原副委员长顾秀莲，全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会预算工委原主任高强，全国人大财经委副主任委员尹中卿，全国人大常委会预算工作委员会副主任姚胜，国务院法制办副主任甘藏春，中国法学会副会长、吉林省高级人法院原院长、教授张文显，北京卓亚经济社会发展研究中心理事长、全国人大常委会原副秘书长、中国法学会原副会长周成奎，国家税务总局法规司司长李三江特邀出席，众多专家学者受邀参加了本次论坛。
主持人：在我们这个阶段，我们还有最后的一位嘉宾，国家税务总局税收科研所的所长李万甫先生。
李万甫：尊敬的各位领导，各位同行，各位朋友，下午好！很高兴能够受邀来参加卓亚法治论坛，也非常荣幸主办方给我这样一个机会，我将就落实税收法定原则，进一步推进税制改革成果法治化这样一个主题，在这里做一个汇报。党的十八届三中全会关于税收主要两大块，一个是落实税收法定原则，一个是强调提出要深化税收制度改革，同时，也明确提出了税制改革一些方向和目标。对涉税内容一系列的阐述，也彰显出党中央对于税收立法和税制建设的高度关注，同时也是进一步推动税收法治建设非常良好的契机，我们应该抓住这样一个历史性的机遇，在推进国家治理能力和治理体系现代化的进程当中，确立现代税收制度体系的基础性地位，加快推进税收现代化的历程。
借这个机会，主要从税收立法和税收改革两个方面以及如何结合方面谈几点。
第一，就是提高税法级次，解决授权立法的回归是落实税收法定原则的本质要求。税收法定原则，实际上早在2000年的《立法法》当中已经给予明确，明确规定财政税收等基本制度，只能制定法律，属于法律的保留事项，充分说明税收在中国有现实的法律依据，只不过是如何落地问题，这一次在决定当中明确提出落实税收法定原则，就是要将原来的、悬空的税收法定原则，让它落地。
目前焦点主要集中在于86年全国人大对于国务院授权立法的决定该如何协调处理，这个也是我们一直在谈论落实税收法定原则不可回避的一个问题。从《决定》对税收法定的原则来讲，是命题应有之意，这句话的落脚点是在完善人大立法功能的项目上，所以体现是授权立法的回归，具体从新税种的设立，人大确立立法，包括现行的税收暂行条例，也应该通过深化税制改革逐渐纳入人大的立法范围，从而实现提高税收法律级次的目标，为完成十二届人大的税收任务做准备。
第二，完善立法是推动税收改革成果法治化进程的一个基本原则。《决定》明确提出，必须完善立法，明确事权，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率，建立现代财政制度。税收制度作为现代财政制度的一个重要的组成部分，也必然要按照《决定》提出的总原则进行相应的改革和完善。其中完善立法作为首要原则提出，也可以说是贯彻财政是国家治理的基础和重要支柱的具体体现。在进一步完善税收制度，深化税收制度改革的进程当中，赋予税制改革的法治化色彩，强化税制改革与税收立法的统筹推进和顶层设计。
第三，税由立法机关制定，是国际通行惯例。那么在现在法治国家当中，无法律不纳税，早已经成为一个公认的法律原则，不仅体现在具体的法律规范当中，也深深地扎根在每一个国民的心里。一般来说，英国是现代税收法定的发源地，也是我们税收法定一个鼻祖，英国作为现代新兴资本主义国家的确立的历程，实际上一直围绕着无代表拒不纳税的斗争，经过几百年的抗争，才由原来大宪章到权利请愿书，再到权利法案，再奠定税收法治这样一个确立前提。
所以这是一个充满血腥和不懈追求的艰苦历程，也可以说是留给我们人类社会发展进程当中的一笔最宝贵的财富，从某种意义来说，没有课税斗争，就没有新型资本主义国家在英国的确立，所以是为现代国家的建立鉴定良好制度基础。美国、法国、日本、埃及等等，很多国家都将税收法定的要求写入了本国的宪法，切实在宪法当中把税收法定落地了。那么相比较而言，我们国家，只是在宪法当中第56条规定由中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务，这样一个原则上的规定。所以现在目前有很多专家，借三中全会决定里面提出的落实税收法定原则这样一个提法，这样一个表述，能否将税收法定原则写入我们国家的宪法，我感觉到这也是不无道理的。
况且法治作为国家治国理政的基本方式，这是在十八大报告当中明确提出来的，那么税收作为国家治理的基础和重要的支柱，也有必要在我国根本大法、宪法中体现税收法定这样一种思想和理念。
第四点，正确处理好税收领域的改革和立法的关系。税制改革与税收立法并不矛盾，从某种意义上说是一件事情的两个方面，具有极强的关联性。税制与税法本身也具有很大的相通性。税制改革更多还是侧重于从经济角度所做的一些考虑或者考量，而税收立法更多从法的层面去对待。税制改革的过程可以看作是提升税收法律规范质量的一个过程，也可以说是一个完善立法的过程。
那么推进立法也是赋予税制改革成果法治化的过程，税制改革的推进应体现立法的要求，符合法治的导向，而税制改革最终成果也终将在立法当中给予体现。
那么从这样一个角度来说，完善税收立法与推进税制改革是一脉相承的。尽管如此，在现实生活当中，往往讲税制改革的推进和立法的完善，当做两件事情来考虑。那么的的确确在政策抉择的过程当中，也依然存在着改革和立法谁先推进的这样一个抉择的问题，在这里我简单地举两个例子。
一个是大家都知道的营改增，营改增是改革先行、试点引路，相继解决立法问题，对于营改增问题的改革和立法，在座我们高主任是最有发言权的。我们多次跟高主任就增值税改革问题和立法问题，如何进行取舍和选择。最终我们选择的道路是先进行试点改革，最后完成增值税的立法。那么无论营改增初衷是什么，随着范围扩大，营改增试点有序推进，为下一步增值税立法创造良好的体制环境，稳步实施增值税立法的条件正在趋于成熟，随着试点范围逐渐扩大，可以这么讲增值税的立法应该要逐步提到我们的议事日程。
第二个例子，没有进行，但是从整个三中全会的决定中，涉及到房地产税的问题。房地产税从目前的文件规定来看，应该采用的是一种立法先行，分步实施。那么这样我们就是来理解和解读一下，《决定》明确提出对于房地产税的表述是这样的，加快房地产税立法，并实时推进。就是房地产税首先要立法，立法之后法律如何实施是分步进行的，是通过改革逐步实现房地产税最初的立法目标，我是对这句话这样一个解读的。所以房地产税是社会关注度比较高，社会比较敏感的一个税种，在加强顶层设计的同时，结合当前经济发展的实际状况，分步实施到位，也便于这部法的实施，有利于缓解各个制度矛盾。
第五点，落实税收法定原则的重要价值取向，在于构建科学完备的税收法律制度体系。在提高税收立法级次同时，这是一个现实而紧迫的课题，这样一个背景下，分步实施《决定》提出的各项具体改革任务，值得各单项的税制改革和税法体系的构建相互协调一致，避免单项税制改革对于整体税法体系构建的冲击。
那么在明晰总体税收法律制度体系框架的过程当中，也要解决好三中全会所提出来的地方税问题，间接税问题，注意解决好中央税和地方税，直接税和间接税的关系，同时要注重协调各个税种，各个税系之间的关系，明确不同法律级次的职责分工。
94年推进的税制改革现在已经20余年，当初有一个税制改革的总体方案。这一次三中全会明确的，就是很多单项具体重要税种改革的方向和目标。但是在推进单项改革过程中，必须规划出未来一个时期我们国家一个中期的，或者中长期税制、税收法律制度体系的框架。在这个框架下推进各个单项税制改革。在这里我感觉到应该全面评估现行制度的实施效果，为良好机制奠定基础。
总的来说，应该将《决定》提出落实税收法定原则和深化税收制度改革结合起来统筹考虑，坚持顶层设计，进一步推动税收治理法治化的进程，谢谢各位！
主持人：谢谢万甫所长。在法治的过程中有两大原则，这个法定主义在30年前在中国深入人心了，但是税收法定主义迟迟没有引起社会重视，而且一直还有一个争议，这一次三中全会让社会形成了共识，税法不是广义的法，是一个狭义的法，我们国家有18个税种，3部法律，我们任务很重，把其他税种上升到法律，不仅是法律，而且应该是良法善治。
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