日前，明税律师高级合伙人施志群律师就税种改革事项接受《财会信报》采访，采访报道《专家：税种改革应设过渡期和衔接制度》全文如下：
专家：税种改革应设过渡期和衔接制度
作者：滕娟 来源：财会信报
6月28日，财政部部长楼继伟在十二届全国人大常委会第十五次会议上表示，将积极推进环境保护税立法，研究提出个人所得税改革方案，配合做好房地产税立法等工作。
事实上，2015年税制改革正在走向深入。在推进税收制度改革方面，今年还将力争全面完成“营改增”，研究提出消费税改革方案和消费税暂行条例修订草案，加快推进资源税改革。
此外，近日广受关注的的《环境保护税法(征求意见稿)》正在向社会公开征求意见，而个人所得税的综合所得税制或分类与综合相结合所得税制也基本获得一致认同。
那么，消费税、资源税及房地产税的改革将何去何从?是否会进入立法程序?上述税种改革后，我国的税制结构会有何变化?本报记者就此采访了业界专家学者。
消费税
消费税改革应协调好与相关税种的关系
消费税是以消费品的流转额作为课税对象的各种税收的统称，是政府向消费品征收的税种。我国的消费税是典型的间接税，是1994年分税制改革时，在流转税中设置的一个税种。
消费税实行价内税，只在应税消费品的生产、委托加工和进口环节缴纳，在以后的批发、零售等环节，因为价款中已包含消费税，因此不用再缴纳消费税。但卷烟的消费税在批发环节加征;金银首饰、钻石及钻石饰品、铂金首饰消费税在零售环节缴纳，税款最终由消费者承担。
消费税的改革被业界人士认为是较难改的税种之一。中央财经大学税务学院副院长张广通在接受《财会信报》记者采访时表示，消费税改革的重点在于以下四个方面，一是税目的选择和调整;二是价内税和价外税的选择;三是从价税和从量税的选择;四是税率高低的权衡。
张广通认为，消费税改革的难点就在于如何理顺它与增值税、车船税、环境保护税、资源税、车辆购置税等税种的功能协调关系。
记者注意到，5月8日，财政部发布了《关于调整卷烟消费税的通知》，从5月10日起，卷烟批发环节的消费税税率由之前的5%提高至11%，上调6%。
明税律师事务所高级合伙人施志群认为，消费税改革应提高高耗能、高污染产品及部分高档消费品和服务的消费税税率，如电池、私人游艇、私人飞机、烟酒、燃油等;其次是对日常化妆品、小排量汽车、新能源汽车等降低或者取消消费税;再者是由生产或进口环节改为零售或批发环节征收，由价内税改为价外税;此外，应将消费税由中央税划为地方税，以此补充地方财力。
“是否明确由中央税划转为地方税，相关的‘税转’或‘共享’衔接工作如何开展则是消费税改革的一个难题。”施志群向记者表示。
施志群同时指出，消费税改革有利于引导消费、节约资源和环境保护，还可以吸引投资，但是企业可能面临两难境地，短期内消费者的负担有可能会增加。
中国社会科学院财经战略研究院副研究员蒋震博士在分析消费税改革的问题时表示，消费税改革要在稳定宏观税负的前提下进行。第一，消费税征税范围要扩大到更多的有形消费品，例如更多的高档奢侈品。比如私人飞机、高档时装等。他认为，扩围有利于发挥产业结构调节作用，也有利于调节收入分配差距。
第二，随着“营改增”的深入推进，消费税要扩围至服务业产品，但主要是生活性服务业产品。生产性服务产品不是消费品，不应征税。
第三，探讨消费税化为地方税的可行性，消费税改革和增值税改革应该同步进行。“营改增”后，地方税缺口可考虑由消费税来弥补，这样能够促进地方政府正确发挥积极性，更加关注投资效益。难点在于，需要探讨消费税征税环节是否可以转为批发零售环节，但这会显著提高征税成本。但要注意，服务业产品的特点适合在消费地征税，一旦消费税扩围至服务业，可以首先将服务业产品消费税化为地方税。
财政部长楼继伟曾提到，下一步将扩大消费税征税范围，而有业界人士则认为消费税扩围不如开征污染税。对此，张广通表示，关于消费税的征收范围是扩大还是缩小，社会上有不同意见，有的甚至认为消费税应取消。取消消费税显然是不可能的，但是征税范围究竟多大，应根据具体情况来定，适应国民消费的新形势，适当调整征税品目则是必要的。消费税和污染税不是一类问题，前者不具有惩罚性，后者则对污染行为具有“寓禁于征”的性质。前者对正产品的过度生产和消费征税，后者则是对生产生活中的负产品或有害产品征税。前者属于一般流转税，后者属于环境保护税，二者有明显区别。但它们之间的联系也是很紧密的，所以处理好消费税与环境保护税的关系是消费税改革的一个难点。
蒋震表示，污染税不是准确的说法，应该是环境保护税。而消费税和环境保护税显然不是一个税种，两者不是一回事。消费税遵循“消费者付税”的原则，环境保护税遵循“污染者付税”的原则。
在谈到消费税是否会转为立法的问题时，张广通认为，消费税立法不会那么快。他说，消费税的立法进程取决于增值税的立法进程。增值税立法条件成熟了，消费税的立法条件也就成熟了。因为我国流转税实行的是增值税(普遍征收，中性税收)和消费税(有限征收，特殊调节)双层次征收体制，他同样认为这两个主体税种的改革、立法应同步进行。
施志群则表示，“暂行条例”是中国税收立法的一大“特色”，是税收授权立法体系下的一种产物。“暂行”意味着该条例只是探索相关税种是否合理。由于历史原因，“暂行”了很多这样的税收条例，不利于建立良性的税收法律体系。这对于推进我国的财税改革，完善市场经济是一种看得见的障碍。
由于现实原因，消费税暂行条例转为立法，仍需要较长的一段时间。但大势所趋，最终还是会上升为法律。基于同样的观点，蒋震也认为，消费税立法是必然趋势，随着依法治国理念的不断深入，立法进程须加快。
资源税
资源税改革须避免加重纳税人税负
资源税是以部分自然资源为课税对象，对在我国境内开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，就其应税产品销售额或销售数量和自用数量为计税依据而征收的一种税。
从理论上看，目前的资源税征税范围可以包括一切开发和利用的国有资源，但考虑到我国开征资源税的经验尚不足，所以《资源税暂行条例》只将原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐列入可征税范围。水资源等由于价格及征管经验等因素，暂未列入征税范围。因此，现行资源税征税范围可以分为矿产品和盐两大类。共设置了7大税目。
2010年5月，石油天然气资源税改革在新疆破冰试点;2011年，改革在全国推行。
为促进资源节约集约利用和环境保护，推动转变经济发展方式，规范资源税费制度，从2014年12月1日起，在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革。
2015年4月28日召开的国务院常务会议决定，从2015年5月1日起，将稀土、钨、钼资源税由从量计征改为从价计征，并按照不增加企业税负的原则合理确定税率。同时，进一步清理和规范收费，将稀土、钨、钼的矿产资源补偿费费率降为零，停止征收相关价格调节基金，取缔省以下地方政府违规设立的相关收费基金。研究建立矿产资源权益金制度。
张广通介绍，资源税改革一直在稳步推进。很显然，将会有越来越多的自然资源纳入征税范围，由收费改为征税是必然趋势;其次，将从量定额征税改为从价定率征收或从价定率与从量定额复合征收，以增强税收收入弹性和调节力度，也是一个重要趋势;第三，稳步提高资源税的税额，抑制不可再生资源及有环境污染压力的能源和资源的消费，促进绿色资源和能源替代品的开发，促进经济转型升级，也是重要趋势。但改革也不能急于求成，应在税制改革顶层设计的大框架下，逐步推进，以免过分加重企业和居民的生产生活负担，并要协调好资源税与消费税、环境保护税、车船税等的关系，以减弱重复征税的嫌疑。资源税何时立法目前还不明确，但立法的阻力并不大。
蒋震认为，资源税改革的一个主要内容就是扩大资源税征税范围，例如水资源、森林资源、草场资源等等。当然有些资源有收费，可以实施费改税。例如，将水资源费改为税。
施志群表示，煤炭资源税的税改已经完成。接下来，水资源的税制改革将会成为今年资源税改革的重点。此外，年内资源税改革或将扩至有色金属品种，如稀土、钨钼等都将纳入资源税改革进程。
施志群指出，在资源税的改革中，具体的税率如何调整，以及地方政府对于改革的接受程度将是改革推进的难点。
他还表示，资源税真正大范围的从价计征，毫无疑问会大幅提高相关能源的价格，石油及煤炭企业必然会提高产品价格并将其转嫁给二、三级消费市场，因此相关的成品油、电力的价格或将随之有所上涨。从长远看，资源类产品的价格由于其不可再生性，价格必然会不断上升。而征收资源税正是为了通过价格控制资源的开发和消费方式，引导社会消费向更为合理、绿色的方式发展。征收资源税对于国家的资源保护，以及全民生产消费结构调整来说，都是必行之路。
房地产税
房地产税改革影响税制改革全局
房地产税是一个综合性概念，即一切与房地产经济运动过程有直接关系的税都属于房地产税。在我国包括房地产业营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、投资方向调节税、契税、耕地占用税等。
1949年中华人民共和国建立后，政务院发布《全国税政实施要则》(1950年)将房产税列为开征的14个税种之一。
1951年8月政务院发布《城市房地产税暂行条例》，将房产税与地产税合并为房地产税。
1973年简化税制，把对国营企业和集体企业征收的城市房地产税并入工商税，保留税种只对房管部门、个人、外国侨民、外国企业和外商投资企业征收。
1984年改革工商税制，国家决定恢复征收房地产税，将房地产税分为房产税和城镇土地使用税两个税种。1986年9月15日国务院发布《房产税暂行条例》，同年10月1日起施行，适用于国内单位和个人。
2011年1月，上海开展对部分个人住房征收房地产税试点，适用税率暂定为0.6%。征收对象为本市居民二套房及非本市居民新购房。
2011年1月，重庆启动房地产税改革试点，征收对象为个人拥有的独栋商品住宅、个人新购的高档住房，以及在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的二套房。
2013年8月，财政部向全国人大常委会预算工委通报时表示，将扩大个人住房房地产税改革试点范围，为全面推进房地产税改革进一步积累经验。
今年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》一度被认为是为开征房地产税做铺垫。
但从5月中旬国务院批转发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》中，及上述楼继伟的讲话中可以看出，曾经一度呼声较高的房地产税改革步伐放缓，将滞后于其他税种。
此前，中国政法大学教授、中国财税法学研究会副会长施正文在接受采访时曾表示，房产税在我国的开征会是一个漫长的过程。
他指出，在认识上，房产税目前难以达成共识。房产税征税对象是特定的人群，是受益税，真正的房产税是有一套房就要缴税，但目前在我国不现实，即使立法通过房产税也不可能马上就开征。从长远来讲，可以把它慢慢培养成地方税种。
对此，张广通认为，房地产税是改革难度非常大的直接税税种，改革成败对税制改革全局有重大影响。
他表示，房地产税改革的主要内容是降低交易环节的税负，加重房地产持有环节的税负，重点是提高多套房和高档房拥有者的税负，以提高房地产的利用效率，稳定增加财政收入，调节贫富不均。房地产税涉及税种多，涉及收费多，涉及人口多，对地方财政收入影响大，改革难度相比其他税种大得多，所以急需立法。同时，税源监控机制建设、全社会协税护税体系建设都是最基础性的重要工作。
施志群表示，房地产税是个综合性的行业性税制概念，应建立适应统一税制和差异化税率的应对机制，正确处理税、租、费三者的关系，正确理解房地产相关税收立法和整体税制完善之间的关系，做好相关税种之间变动的衔接工作。
蒋震认为，应该理清现有房地产开发、建设领域的所有税费类型，与开征房地产税相结合，平衡房地产开发、建设、保有环节的税费负担。
专家建议
税种改革应设置过渡期和衔接制度
我国财税体制改革的一项重要内容是深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。
张广通指出，“营改增”、个税、房地产税和环境保护税等税种的改革若能取得实质性进展，的确可以有效改变我国的税制结构，但即使这样，税制改革也是一个缓慢复杂艰巨的利益关系调整过程，需要在一个较有利的改革环境下分阶段完成，所以不能过分理想化或急于求成。
施志群认为，上述各税种的改革，实际上构成了整体税改方案，会对我国现行税制结构产生较为深远的影响，有利于优化现有的税制结构。弊端在于每次税制调整，都会产生一定的波动，对广大纳税人产生影响，需要设置合理的过渡期和衔接制度。
蒋震表示，上述税种改革后，可以优化整体税制结构和流转税内部的结构。对产业结构升级、消费结构升级、收入分配均有着显著的有利影响。
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