案情介绍
A省某企业虚开增值税专用发票，检察机关以涉嫌渎职对该企业税收管理员立案侦察，并建议B省检察机关对受票方企业税收管理员是否涉嫌渎职犯罪进行立案调查。
制度背景
“税收管理员”的概念首次正式提出源于国家税务总局于2005年3月11日印发的《税收管理员制度（试行）》（国税发〔2005〕40号）。该文件第二条规定：“税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。”
什么是管户责任？该文件第六条规定：“ 调查核实纳税人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）事项和其他核定、认定事项的真实性。”该条文为广大税务干部的职务风险埋下了伏笔。
《刑法》第三百九十七条规定：“ 国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”
近几年，全国税务系统税收管理员职务犯罪案件中，60%以上都是玩忽职守罪，这是由玩忽职守罪特点决定的。究其原因，主要是因为玩忽职守罪是过失类犯罪，不需要有主观故意就可认定，客观要件上只要有不履职或不正确履职行为导致国家税款遭受重大损失即可。玩忽职守罪成了一个“口袋罪”，只要企业被认定存在偷税、虚开发票等违法行为后，一旦造成国家税款损失，司法机关在追究企业刑事责任的同时，还会考虑追究对企业进行“保姆式”管理的税收管理员的玩忽职守责任。
这是全国百万税务大军心中共同的痛。因为在司法实践中司法机关认定税收管理员“职守”的依据不仅包括法律、法规的明确规定，还包括了各级税务机关就征管工作作出很多内部管理规定。比如上文提到的《税收管理员制度（试行）》（国税发〔2005〕40号）。
原因分析
税收管理员对于自身渎职犯罪风险最愤愤不平的一句话是：“公安干警从来不用为辖区的刑事或治安案件负管理责任，检察干警也从来不为辖区内发生的职务犯罪案件负管理责任，为什么单单税收管理员要为纳税人的违法行为承担兜底责任？”
这个问题的答案要从税务机关与公安机关和检察机关（以下简称其他机关）的管理方式区别上去查找。
第一，其他机关虽然也有管理区域的划分，但并未将具体管理对象的管理责任落实到具体人头上；税务机关则不同，只要办理税务登记的纳税人，大到跨国公司，小到个体工商户，都具体细分到每个税收管理员身上。
第二，其他机关没有关于具体职责详细的内部规定（或者有，但不广为人知），但税务机关作出了上述规定“调查核实纳税人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）事项和其他核定、认定事项的真实性。”这一规定在很多场合下被解读为：税收管理员要对企业申报的生产经营信息真实性负责。
基于以上区别，检察机关对税收管理员的渎职额外关切也就情有可原了。既然“组织”让你对纳税人申报信息的真实性负责，纳税人申报信息不真实，那你就失职了，所以立案调查没商量了。
法理分析
纳税人发生税务违法案件，税收管理员是否必须承担管户的渎职责任？
从实证分析，《税收管理员制度（试行）》（国税发〔2005〕40号）第六条规定：“ 调查核实纳税人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）事项和其他核定、认定事项的真实性。”但纳税申报的真实性出了问题，就一定是税收管理员的责任吗？人民老师的职责是培养祖国建设的栋梁人才，但个别学生不能如愿，成为了一个平庸的人，甚至是违法乱纪的坏分子，这是人民老师的渎职吗？同理，税收管理员的职责是审核申报事项的真实性，但并不能因此推出“税收管理员要对企业纳税申报的真实性负责”，企业纳税申报的真实性出了问题，就是管理员的渎职责任。在所有的部门法律里，对于法条谦抑性的极致追求莫过于刑法，将“审核真实性”解读成“对真实性负责”恐怕是刑法理念和精神最不能容忍的。
从刑法理论上说，不管是传统的“四要件”还是逐渐兴起的“三阶层”，都要求刑事责任的主观基础上建立在“罪过”或 “可非难性”之上。税收管理员怎么对企业的纳税申报信息负责？商业常识告诉我们，一个购销企业购进货物会销售出去，加工企业会将购进的东西加工，改变原材料的物理外形，进一步也会销售出去。这些业务发生以后，企业会将这一切生产经营信息申报给税务机关。那税收管理员对于一个已经发生的事，能否作出客观的判断？
公安机关以前奉行的“命案必破”理念已经成为违背人类认识观的笑柄，现在无人提及。因为要调查的刑事案件都是已经发生过的事，要保证百分百的还原历史真实，那是不可能的，因为这一切只有“上帝”或“鬼神”才知道。所以，中国人民大学的陈卫东教授提出，要将“司法公正”的目标改成“公正司法”，因为“司法公正 ”代表着实体上的公正 ，但对于还原绝对的历史真实，人类显然是无能为力的，这是超载自然规律的“大跃进”思维，“人有多大胆，地有多大产”显然是不可能的；而“公正司法”代表程序公正 ，这是人所能控制的，只有严格遵守程序规定，就应该尽职免责，而不是强人所难，法律也不应该对人提出做不到的要求。
同理，税收管理员对“过去式”的生产经营信息真实性也根本无从判断，即使按照总局的“通知”[1]要求税收管理员审核企业纳税申报信息的真实性，抑或更为奇葩一点，有的税务机关要求税收管理员对管辖企业“巡查巡管”，都不能还原企业过去的生产经营状况。所以，不管税务机关自身出于行政管理的需要出台了多么细致和高标准的管理规定，只要超出一个正常人的认知能力和水平，就缺少了犯罪的主观要件或“可谴责性”，就不应该成为追究渎职刑事责任的法律依据。
显然，税务机关已经认识到自家管理规定对自家人的“无情伤害”了。部分省级税务机关率先废除了自己根据总局规定制度的管理员制度，在这些区域内，所有纳税企业没有管理员，也谈不上对真实性负责的管理责任；在税务总局层面制定的《全国税收征管规范（1.1版）》中，也允许省级税务机关根据具体情况，将办理登记的纳税人的管理责任分到管理分局一级，而不必要分到税收管理员具体人头上。虽然总局的《税收管理员制度（试行）》还未正式废除，但总局的管理员制度是依靠省以下各级税务机关的具体规定去落实的，省级税务机关及以下废除了管理员制度，总局的相关制度就成了“空中楼阁”、“屠龙之刀”。按照“从旧兼从轻”的刑法理论，根据已经失效的管理员制度去追究管理员责任，法理不通啊。
所以，税收管理员如果受贿或故意出具不实调查报告，难辞其管理的渎职责任。但仅凭企业违法，就追究税收管理员的“身份责任”，从法律实证和理论两个角度都是说不过去的。刑事调查权对公民的权利影响重大，所以在刑事诉讼程序中，对刑事调查权的启动设置了立案审查、逮捕审查、起诉审查等多重程序。检察机关应该一视同仁，恢复税收管理员的“凡人标准”，像公安机关之于治安案件，检察机关自身之于“职务犯罪案件”，企业发生税收违法行为严格查处即可，不应仅凭“税收管理员”身份轻易启动刑事调查程序。当然，掌握了其他重要渎职证据，另当别论。
[1]严格来说，“通知”不是规范性文件，没有公开的性质，不能保证社会大众熟知，效力存疑至少减弱，所以现在改为了“公告”。
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